- ĐẶT VẤN ĐỀ
Việt Nam là quốc gia đa thành phần dân tộc, với 54 dân tộc anh em, trong đó vùng dân tộc thiểu số và miền núi chiếm 3/4 diện tích tự nhiên. Khu vực vùng núi là địa bàn cư trú chủ yếu của 53 dân tộc thiểu số với gần 13,386 triệu người, chiếm 14,6% dân số cả nước [109]. Các dân tộc sống đoàn kết, thân ái, tương trợ với nhau, tạo nên sức mạnh đại đoàn kết và bản sắc đa dạng và phong phú về văn hoá của cộng đồng các dân tộc Việt Nam [5]. Tuy nhiên, trong bối cảnh quá trình xung đột sử dụng đất ngày càng diễn ra gay gắt, nhu cầu sử dụng đất ngày càng cao phục vụ việc mở rộng canh tác, sản xuất, đảm bảo nguồn lương thực thì người dân tộc thiểu số là đối tượng dễ bị tổn thương và chịu nhiều thiệt thòi trong xã hội. Hơn nữa, sự phát triển nhanh của nền kinh tế Việt Nam phần nhiều không đem lại lợi ích cho các cộng đồng dân tộc thiểu số bởi họ sống ở vùng cao và phụ thuộc vào rừng, hơn 60% các hộ gia đình dân tộc thiểu số vẫn sống dưới mức nghèo. Đến nay, các cải cách trong lâm nghiệp vẫn chưa đóng góp được như kỳ vọng vào công tác giảm nghèo, đặc biệt tại các khu vực nông thôn [105]. Ở Việt Nam, vấn đề chính sách cho đồng bào dân tộc thiểu số là một trong những mối quan tâm hàng đầu của nhà nước, bởi vai trò của người dân tộc thiểu số có ý nghĩa rất quan trọng, quan điểm của Đảng đã nêu rõ: “Các dân tộc thiểu số nước ta cư trú xen kẽ trên địa bàn rộng lớn, có vị trí chiến lược đặc biệt quan trọng về chính trị, kinh tế, an ninh, quốc phòng và bảo vệ môi trường sinh thái” [1]. Với đặc thù văn hoá và sinh kế truyền thống vô cùng đa dạng của các dân tộc thiểu số vốn cư trú, sinh sống trên những địa bàn khác nhau và có đặc trưng văn hoá rất khác nhau, thực tế đòi hỏi phải có sự nghiên cứu để đảm bảo đưa ra được những chính sách khả thi và tổ chức thực hiện có hiệu quả [45]. Cho đến nay, các chính sách hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số khá đầy đủ, toàn diện trên các lĩnh vực và từng địa bàn vùng đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS). Tuy nhiên, ở nhiều nơi kết quả đạt được từ các chính sách vẫn còn hạn chế, người DTTS vẫn rất cần nhiều hơn nữa sự hỗ trợ của Nhà nước. Vì vậy, để phát triển sản xuất nâng cao đời sống, người DTTS đã chuyển dần từ phương thức canh tác dựa trên nương rẫy quy mô nhỏ, lẻ sang hình thức trồng rừng sản xuất, thu lợi trên quy mô lớn. Do đó, đất đai và tài nguyên rừng ngày càng trở thành yếu tố quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến điều kiện sống của người DTTS ở Việt Nam. Quảng Bình là địa phương có diện tích đất lâm nghiệp khá lớn, với diện tích 641 132 ha, chiếm 80,0% diện tích tự nhiên của tỉnh và được đánh giá là một trong những tỉnh có tiềm năng về lâm nghiệp và đa dạng sinh học trong cả nước, có độ che phủ rừng đứ ng thứ hai trong toàn quốc 67,4% [60]. Đất lâm nghiệp được phân bố chủ yếu tại các xã miền núi, nơi có nhiều DTTS sinh sống, kinh tế chậm phát triển và đời sống còn nhiều khó khăn. Người dân ở đây vẫn còn tình trạng thiếu đất sản xuất, diện tích đất chưa đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất do đó tình trạng thiếu việc làm, thu nhập thấp khá phổ biến với người DTTS, nguồn thu nhập chủ yếu vẫn còn phụ thuộc vào việc khai thác lâm sản tự nhiên. Năm 2004, hộ đồng bào DTTS thiếu đất sản xuất là 2 568 hộ, đến năm 2014 toàn tỉnh vẫn còn 1 009 hộ đồng bào DTTS thiếu đất sản xuất [4]. Thiếu đất sản xuất cũng đã làm nảy sinh các vấn đề phức tạp trong xã hội, dẫn đến tình trạng lấn chiếm, tranh chấp đất đai và mâu thuẫn giữa các đối tượng sử dụng đất. Trên địa bàn các huyện Lệ Thuỷ và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình có người DTTS sinh sống chủ yếu là người Bru – Vân Kiều [3], phân bố tập trung ở khu vực phía Tây, đây là cộng đồng DTTS định cư khá lâu, chịu khó lao động và có ý thức cao trong việc nhận đất, nhận rừng để mở rộng sản xuất, nâng cao đời sống. Vì vậy, thời gian qua công tác giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn luôn được quan tâm và chú trọng thực hiện. Tuy nhiên, việc thực hiện các chính sách cho người DTTS vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, công tác giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS được thực hiện với tỷ lệ hoàn thành còn hạn chế, hộ người DTTS thiếu đất rừng sản xuất vẫn còn cao. Nguyên nhân chủ yếu do phương pháp thực hiện chưa hiệu quả, lúng túng trong giải quyết, chưa tiến hành nghiên cứu một cách đồng bộ từ lý luận đến thực tiễn để đánh giá tổng thể chính sách giao đất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS vào nội dung thực hiện. Với đặc thù của cộng đồng người DTTS trên địa bàn nghiên cứu là sinh sống dọc theo dãy Trường Sơn hùng vĩ, nơi có vị trí chiến lược về an ninh – quốc phòng, bảo vệ môi trường sinh thái, rừng đầu nguồn, nơi có hệ sinh thái phong phú, đa dạng. Vì vậy, công tác giao đất sản xuất lâm nghiệp cho người DTTS nơi đây để ổn định đời sống là nhiệm vụ quan trọng mang tính chiến lược, bền vững cho quá trình phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo an ninh – quốc phòng của địa phương và khu vực. Xuất phát từ vấn đề trên cho thấy sự cần thiết phải có nghiên cứu về việc đánh giá hiện trạng và nhu cầu sử dụng đất của người DTTS, trên cơ sở đó tìm ra các giải pháp hợp lý để thực hiện công tác giao đất sản xuất lâm nghiệp phục vụ cho quá trình sản xuất, cân bằng sinh thái và nâng cao đời sống của người DTTS nơi đây.
- MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
- Mục tiêu chung Đánh giá được thực trạng về nhu cầu sử dụng đất cùng với những vấn đề bất cập trong công tác giao đất lâm nghiệp nhằm đề xuất các giải pháp hợp lý và hiệu quả đối với công tác giao đất sản xuất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS trên địa bàn huyện Lệ Thuỷ và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình. b. Mục tiêu cụ thể – Phân tích làm rõ được những yếu tố tác động, ảnh hưởng đến công tác giao đất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS tại khu vực phía Tây các huyện Lệ Thủy và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua. – Nghiên cứu được thực trạng và biến động về quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp trên địa bàn nghiên cứu. – Đánh giá được nhu cầu và tầm quan trọng của công tác giao đất sản xuất lâm nghiệp cho người DTTS trong đời sống kinh tế – xã hội. – Phát hiện và làm rõ được những khó khăn, bất cập trong công tác quản lý Nhà nước về giao đất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS. – Đưa ra được các giải pháp hợp lý và hiệu quả đối với công tác giao đất sản xuất lâm nghiệp cho người DTTS tại khu vực nghiên cứu và các vùng có đặc thù tương ứng.
- Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
a.Ý nghĩa khoa học Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần bổ sung và hoàn thiện cơ sở lý luận trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai nói chung, đất lâm nghiệp nói riêng và những định hướng trong giải pháp ổn định, phát triển đời sống người DTTS một cách khoa học, trên cơ sở sử dụng đất lâm nghiệp hợp lý và bền vững. Bên cạnh đó, những kết quả đề tài sẽ góp phần vào nguồn tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý hoạch định chính sách về đất đai và phát triển kinh tế – xã hội, các nhà nghiên cứu về phát triển kinh tế nông thôn vùng núi.
b.Ý nghĩa thực tiễn Quá trình nghiên cứu diễn ra trong bối cảnh tỉnh Quảng Bình đang đẩy mạnh công tác thực hiện giao đất lâm nghiệp cho người dân sản xuất, đặc biệt là người DTTS, đồng thời thực hiện quá trình rà soát, sắp xếp đổi mới hoạt động các công ty nông, lâm nghiệp để tiến hành thu hồi đất lâm nghiệp, hướng đến giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng hiệu quả. Vì vậy, việc đi vào nghiên cứu nội dung này sẽ góp phần giải quyết vấn đề đang được quan tâm tại địa bàn nghiên cứu, đảm bảo cho lợi ích của người sử dụng đất nói chung và người DTTS nói riêng. Bên cạnh đó, ứng dụng nghiên cứu vào thực tiễn góp phần đẩy mạnh việc thực hiện hiệu quả của các chính sách của Nhà nước đối với người DTTS. Đồng thời trợ giúp cho chính quyền các cấp trong vấn đề quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp đi vào ổn định trong giai đoạn hiện nay và mở ra hướng nghiên cứu tiếp theo cho các địa phương khác có điều kiện tương tự.
- ĐIỂM MỚI CỦA LUẬN ÁN
– Đề tài luận án Tiến sĩ là công trình khoa học được nghiên cứu theo định hướng chính sách mới của Luật đất đai 2013, quy định rõ trách nhiệm của Nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số với quan điểm: “Có chính sách tạo điều kiện cho đồng bào dân tộc thiểu số trực tiếp sản xuất nông nghiệp ở nông thôn có đất để sản xuất nông nghiệp” [43]. – Các nguồn số liệu về quản lý sử dụng đất của cơ quan nhà nước thường được xác định bằng các phương pháp đo đạc truyền thống, đề tài đã áp dụng công nghệ GIS và Viễn thám để phân tích được sự biến động đất lâm nghiệp trong giai đoạn năm 2005 – 2015 trên khu vực phía Tây các huyện Lệ Thủy và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình, qua đó nhằm đánh giá hiện trạng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp cũng như quá trình chuyển đổi sử dụng đất trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội của địa bàn. – Luận án đã làm rõ được thực trạng nhu cầu cấp thiết của người DTTS về đất sản xuất lâm nghiệp trong đời sống kinh tế – xã hội trên địa bàn phía Tây các huyện Lệ Thủy và huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình. Đồng thời, đã đưa ra được nhóm 4 giải pháp phù hợp để giải quyết hiệu quả chính sách giao đất lâm nghiệp cho đồng bào DTTS, đảm bảo tính khả thi và triển khai vào thực tiễn của địa bàn.
CHƯƠNG I: TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1.1. Đất và đất lâm nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm về đất đai Đất đai chiếm khoảng 29% diện tích bề mặt Trái đất, trong đó khoảng 1/3 là sa mạc. Vì vậy, đối với mỗi quốc gia, đất đai giữ vai trò rất quan trọng, có thể quyết định đến sự phát triển và vị thế chính trị, đất đai còn là nguồn tài nguyên, tài sản quý giá, thước đo sự giàu có của một quốc gia. Với tầm quan trọng như vậy, đất đai trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành, lĩnh vực trong xã hội. Do đó, các quan điểm về đất đai cũng rất đa dạng và nhiều góc nhìn khác nhau theo từng lĩnh vực. Về mặt thuật ngữ khoa học, theo nghĩa rộng “Đất đai bao gồm các đặc tính của không khí, thổ nhưỡng, địa chất, thuỷ văn, thực vật ngay bên trên và dưới những khu vực cụ thể của bề mặt của trái đất. Đồng thời cũng là kết quả của tất cả các hoạt động trong quá khứ và hiện tại của con người cũng như các loài động vật trên vùng đất đó, ở chừng mực mà những đặc tính đó có ảnh hưởng rõ tới việc sử dụng đất bởi con người ở hiện tại và trong tương lai”. [94] Ở Việt Nam, quan điểm về đất đai đã được Đảng ta nêu rất rõ: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân” [2]. Đây là khái niệm phù hợp thực tiễn, phản ánh đúng vai trò, ý nghĩa của đất đai đối với đất nước và con người Việt Nam. Bởi lẽ, Việt Nam là quốc gia có diện tích đất hạn hẹp, trong lịch sử dựng nước và giữ nước, trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã vất vả đấu tranh, lao động để bảo vệ và giữ vững từng tấc đất cho đến ngày nay. Trong công tác quản lý, khái niệm về đất đai không chỉ giới hạn là bề mặt trái đất, mà còn bao hàm cả về phương diện bất động sản, như tài sản hợp pháp được định nghĩa là không gian bên trên, dưới hoặc trên mặt đất và bao gồm một số công trình xây dựng về mặt vật chất hoặc pháp lý gắn với tài sản đó, ví dụ một tòa nhà. Khái niệm đất đai cũng bao gồm các khu vực có nước bao phủ [6]. Như vậy, khái niệm về đất đai được hiểu là khoảng không gian có giới hạn, theo chiều thẳng đứng, gồm: khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm thực vật, động vật, diện tích nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất; theo chiều nằm ngang trên mặt đất, là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, công trình xây dựng cùng các thành phần khác, giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản xuất cũng như cuộc sống của con người.
1.1.1.2. Đất lâm nghiệp
* Khái niệm đất lâm nghiệp Theo nghĩa chung, đất lâm nghiệp được hiểu là đất được sử dụng cho mục đích bảo vệ và phát triển rừng phục vụ cho môi trường sinh thái và đời sống của con người, với nghĩa như vậy, thời gian qua các nội dung quản lý về đất lâm nghiệp được Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn và Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng phối hợp thực hiện. Theo Bộ NN & PTNT đất lâm nghiệp là đất đang có rừng tự nhiên, đất đang có rừng trồng; Đất chưa có rừng được quy hoạch để gây trồng rừng, khoanh nuôi, bảo vệ thảm thực vật, gồm: Đất được quy hoạch để gây trồng rừng, không phân biệt độ dốc và đất có cây rừng tái sinh hoặc có thảm thực vật nhưng chưa đạt tiêu chuẩn rừng được quy hoạch để khoanh nuôi, bảo vệ thành rừng. Căn cứ để xác định đất lâm nghiệp dựa vào: Quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tổng sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất hoặc đề án tổng quan lâm nghiệp tỉnh; Luận chứng kinh tế kỹ thuật; dự án quản lý, xây dựng khu rừng; quyết định quy hoạch khu lâm nghiệp được cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt [8]. Trên cơ sở chuyên ngành quản lý, Bộ Tài nguyên và Môi trường (2014) quy định: “Đất lâm nghiệp là đất đang có rừng (gồm rừng tự nhiên và rừng trồng) đạt tiêu chuẩn rừng theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng và đất mới được trồng rừng hoặc trồng kết hợp khoanh nuôi tự nhiên” [7]. Như vậy, căn cứ để xác định đất lâm nghiệp theo quan điểm của Bộ TN & MT dựa theo hiện trạng sử dụng đất và trạng thái cây rừng hình thành trên đất. Đến nay, khái niệm về đất lâm nghiệp theo các cơ quan quản lý vẫn còn nhiều khác biệt. Tuy nhiên, để phục vụ cho mục đích quản lý và sử dụng nguồn tài nguyên đất lâm nghiệp hiệu quả và bền vững, khái niệm đất lâm nghiệp đã được các cơ quan Nhà nước thống nhất về mặt thể chế phục vụ cho công tác quản lý và chỉ đạo chung, cụ thể: “Đất lâm nghiệp là đất đang có rừng tự nhiên hoặc đang có rừng trồng đạt tiêu chuẩn rừng theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; đất đang khoanh nuôi để phục hồi rừng; đất mới trồng rừng nhưng chưa thành rừng; đất đang trồng rừng hoặc đã giao, cho thuê để trồng rừng và diện tích đất trống trong các khu rừng đặc dụng hoặc diện tích đất trống được bảo vệ trong các khu rừng khác theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng” [9]. * Phân loại đất lâm nghiệp Đất lâm nghiệp là thành phần không thể thiếu trong trong hệ thống chỉ tiêu đất đai phục vụ cho công tác quản lý, có vị trí quan trọng trong đời sống kinh tế – xã hội và được phân bố khắp đều trong lãnh thổ quốc gia. Đến nay, vẫn chưa có nhiều các nghiên cứu kỹ về phân loại đất lâm nghiệp một cách đầy đủ và chi tiết. Theo một nghiên cứu của Bộ NN & PTNT năm 2006, vấn đề phân loại đất nhiệt đới nói chung và đất Việt Nam nói riêng cũng chỉ mới phát triển mạnh trong nửa thế kỷ gần đây và có 3 khuynh hướng phân loại đất khác nhau: – Hệ thống phân loại đất dựa vào các tính chất nông học của đất, có liên quan đến sự khác nhau về đá mẹ, mẫu chất và lịch sử của quá trình phong hoá đá hình thành đất; – Hệ thống phân loại đất theo phát sinh, dựa vào các yếu tố hình thành đất: khí hậu, sinh vật, địa hình, đá mẹ và mẫu chất, thời gian và tác động của con người. Trong 6 yếu tố hình thành đất đó, thì các yếu tố khí hậu, sinh vật, giữ vai trò chủ đạo. – Hệ thống phân loại đất theo định lượng (định lượng tầng phát sinh, định lượng tính chất đất) theo FAO – UNESCO (Soil Taxonomy). Cả 3 khuynh hướng phân loại đất trên đều đã được áp dụng ở Việt Nam. Hệ thống phân loại đất rừng theo phát sinh đã được áp dụng vào ngành lâm nghiệp Việt Nam từ năm 1964, khi các công trình nghiên cứu rừng Việt Nam được triển khai trên phạm vi toàn miền Bắc, trong đó có sự tham gia nghiên cứu của bộ môn Đất Rừng, Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam [16]. Ở Việt Nam, do đặc điểm về điều kiện địa hình chủ yếu đồi núi, sườn dốc từ Tây sang Đông, vì vậy, theo không gian địa hình, đất lâm nghiệp có thể được chia thành hai loại: – Đất lâm nghiệp trên địa hình cao. – Đất lâm nghiệp ở địa hình thấp. Đất lâm nghiệp trên địa hình cao thường là đất tại các khu vực đồi, núi, có địa hình dốc; đất lâm nghiệp ở địa hình thấp chủ yếu được phân bố ở các khu vực trung du, đồng bằng, thung lũng. Theo nguồn gốc hình thành, đất lâm nghiệp được chia thành hai loại: Đất có rừng tự nhiên và Đất có rừng trồng. Đất có rừng tự nhiên là đất cây rừng có nguồn gốc tự nhiên hoặc tự phục hồi bằng tái sinh tự nhiên; Đất có rừng trồng là đất có cây rừng được hình thành từ kỹ thuật trồng rừng của con người. Dựa trên hiện trạng sử dụng đất, đất lâm nghiệp có thể phân thành hai loại: – Đất có rừng. – Đất chưa có rừng được quy hoạch để phát triển, phục hồi rừng. Đất có rừng là đất đã có cây rừng hình thành đạt tiêu chuẩn về rừng theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng; Đất chưa có rừng được quy hoạch để phục vụ cho trồng rừng là đất chưa có cây hoặc đã có cây nhưng chưa đạt tiêu chuẩn hình thành rừng và được quy hoạch để tái tạo, phục hồi thành rừng bằng hình thức phát triển tự nhiên hoặc trồng rừng dưới tác động của con người. Phân theo tiêu chí quản lý và mục đích sử dụng, Luật Đất đai 2013 quy định đất lâm nghiệp thuộc nhóm đất nông nghiệp. Đất lâm nghiệp gồm: Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất rừng đặc dụng. Cụ thể: – Đất rừng sản xuất là đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm nghiệp theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; – Đất rừng phòng hộ là đất để sử dụng vào mục đích phòng hộ đầu nguồn, bảo vệ đất, bảo vệ nguồn nước, bảo vệ môi trường sinh thái, chắn gió, chắn cát, chắn sóng ven biển theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; – Đất rừng đặc dụng là đất để sử dụng vào mục đích nghiên cứu, thí nghiệm khoa học, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, vườn rừng quốc gia, bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh, bảo vệ môi trường sinh thái theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng [7]. Cho đến nay, việc phân loại đất lâm nghiệp để phục vụ chủ yếu cho mục đích quản lý Nhà nước về đất đai và tài nguyên rừng. Tuy nhiên, trong nghiên cứu khoa học và thực tiễn hoạt động sản xuất của đối tượng sử dụng đất, quá trình phân loại đất lâm nghiệp thường được sử dụng để phục vụ cho một số mục đích nhất định. Vì vậy, việc sử dụng tiêu chí phân loại đất lâm nghiệp tuỳ theo từng trường hợp cụ thể, lĩnh vực nghiên cứu để áp dụng chính xác, phù hợp với điều kiện thực tiễn. * Đất sản xuất lâm nghiệp Khái niệm về đất sản xuất lâm nghiệp chưa được quy định trong các văn bản luật của nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tiễn cũng như trong quá trình quản lý của các cơ quan chuyên môn, thuật ngữ về đất sản xuất lâm nghiệp được sử dụng khá phổ biến, như là khái niệm về một loại hình sử dụng đất lâm nghiệp dựa trên các điều chỉnh của Luật Đất đai và Luật bảo vệ Phát triển rừng để phục vụ công tác quản lý đất đai và tài nguyên rừng. Đất sản xuất lâm nghiệp thường được sử dụng gắn liền với các công tác thực địa trong quản lý hiện trạng sử dụng đất, như: Điều tra đất đai, giao đất lâm nghiệp thực địa, đánh giá đất… Trong một số trường hợp, đất sản xuất lâm nghiệp còn được hiểu rộng hơn khi gắn đất đai với mục đích của sản phẩm được tạo ra từ thửa đất đó. Đúc kết từ thực tiễn, có thể hiểu đất sản xuất lâm nghiệp là đất rừng sản xuất mà không có ý nghĩa lớn về vai trò kết hợp phòng hộ và bảo vệ môi trường, được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ và lâm sản ngoài gỗ.
1.1.2. Giao đất
1.1.2.1. Khái niệm về giao đất Trên thế giới, mỗi quốc gia đều có chế độ sử dụng đất khác nhau theo từng thể chế chính trị đặc trưng. Ở hầu hết các nước tư bản, sở hữu đất đai là quyền đặc trưng cơ bản trong chế độ sử dụng đất, bao gồm cả quyền sử dụng đất. Ở Việt Nam, mặc dù không thừa nhận quyền sở hữu đất đai cho đối tượng sử dụng đất cụ thể, nhưng quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay được cho là phù hợp với lợi ích và quyền lợi của người sử dụng đất và xã hội. Theo quy định của pháp luật về đất đai, giao đất hay giao quyền sử dụng đất là một hoạt động của Nhà nước, theo đó là việc Nhà nước giao đất cho các đối tượng có đủ điều kiện để thực hiện các quyền về đất đai. Theo quan điểm chung trong một số nghiên cứu về quản lý đất đai, giao đất là việc Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu về đất đai giao đất cho các tổ chức thuộc Nhà nước và bên ngoài Nhà nước như hộ gia đình và cá nhân nhằm sử dụng đất theo kế hoạch đã được Nhà nước phê duyệt [56]. Ở Việt Nam, giao quyền sử dụng đất là một khái niệm được cơ quan Nhà nước ban hành và sử dụng phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Đây là khái niệm không mới, tuy nhiên, qua từng thời kỳ trong quá trình quản lý, khái niệm về giao quyền sử dụng đất được cụ thể hóa, điều chỉnh để phù hợp với điều kiện quản lý của Nhà nước. Đến nay, nội dung về giao quyền sử dụng đất cơ bản được hoàn thiện. Theo đó, Luật Đất đai 2013 quy định rõ: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất” [43]. Tuy nhiên, việc giao đất phải căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất theo quy định. Bên cạnh giao quyền sử dụng đất, chính sách đất đai của Việt Nam còn có các nội dung về trao quyền sử dụng đất mà xét về hình thức thì như giao quyền sử dụng đất, nhưng về bản chất lại hoàn toàn khác nhau, đó là: Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất, là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất [43]; Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định [43]. Như vậy, chính sách quản lý đất đai của nước ta quy định chi tiết và cụ thể các hình thức giao đất dựa trên từng đối tượng theo từng loại đất trên cơ sở nhu cầu và điều kiện được giao. 1.1.2.2. Quản lý Nhà nước về giao đất Quản lý Nhà nước về giao quyền sử dụng đất là một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai. Vì vậy, giao quyền sử dụng đất được hình thành khi Nhà nước có chính sách pháp luật về quản lý đất đai. Luật Cải cách ruộng đất 1953 chưa quy định nội dung giao đất, “Chia đất” là nội dung cơ bản được áp dụng trong bối cảnh lịch sử sau cách mạng, một trong những văn bản pháp luật của nước ta quy định về chính sách quản lý đất đai từ sớm là Quyết định số 201 – CP ngày 01 tháng 7 năm 1980 của Chính phủ về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước, theo đó các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai đã có nội dung “Giao đất, thu hồi đất và trưng dụng đất”, đến Luật Đất đai 1987, nội dung này được quy định là “Giao đất, thu hồi đất”. Bởi lẽ, lúc đó Nhà nước chưa thừa nhận quyền quyền sử dụng đất có giá trị nên Nhà nước chỉ giao đất và khi Nhà nước cần sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng hoặc phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước thu hồi đất hoặc có thể trưng dụng đất mà không quy định việc cho người sử dụng đất thuê đất hoặc cho người sử dụng chuyển mục đích sử dụng đất. Đồng thời, việc giao đất cũng chỉ thực hiện dưới hình thức “cấp đất”, tức chỉ giao đất nhưng có thể không tương đương với giá trị của quyền sử dụng đất [34]. Theo quá trình phát triển của xã hội, các chính sách về quản lý đất đai cũng có nhiều thay đổi. Trong đó, nội dung về giao quyền sử dụng đất trở nên ngày càng quan trọng trong bối cảnh thị trường bất động sản ngày càng phát triển và có nhiều biến động phức tạp. Luật Đất đai 1993 ban hành và đưa nội dung giao quyền sử dụng đất đi đôi với việc quy định các quyền sử dụng đất, nhưng chỉ sau 10 năm những vấn đề phức tạp nảy sinh trong công tác quản lý đất đai xuất phát từ nội dung giao quyền sử dụng đất trở nên khó giải quyết. Vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, theo đó tập trung đổi mới các hình thức Nhà nước giao đất đảm bảo phù hợp với nền kinh tế thị trường, phát huy giá trị của đất đai, xem đất đai như là “hàng hoá đặc biệt” đóng góp quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế của đất nước. Tuy nhiên, những bất cập về chính sách giao đất lại nảy sinh, theo Đặng Hùng Võ (2015) [107], Nhà nước đưa ra 3 cơ chế giao đất, cho thuê đất đối với các dự án đầu tư: Đấu giá đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và giao đất trực tiếp. Nhiều cơ chế như vậy nhưng thực tế hầu như chỉ có một cách đang thực hiện cho hầu hết các dự án đầu tư ở hầu hết các địa phương: đó là Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng đất để giao trực tiếp cho nhà đầu tư. Để giải quyết những bất cập trong chính sách giao quyền sử dụng đất trong thời gian qua, Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, đây là văn bản luật được đánh giá có sự chuẩn bị một cách kỹ lưỡng trước khi ra đời, dựa trên sự đánh giá một cách toàn diện các chính sách của của Đảng và trên cơ sở thực tiễn phát triển của nền kinh tế thị trường, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Trong đó nội dung về giao quyền sử dụng đất có nhiều đổi mới mang tính đột phá quan trọng, cụ thể: Đã quy định cụ thể điều kiện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư nhằm lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án. Luật cũng đã bổ sung quy định về điều kiện được giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng, dự án đầu tư tại khu vực biên giới, ven biển và hải đảo; Quy định rõ ràng các đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và điều kiện để triển khai thực hiện các dự án đầu tư để Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Qua đó, có thể khắc phục một cách có hiệu quả việc giao đất, cho thuê đất một cách tràn lan, chưa tính đến năng lực của các chủ đầu tư trong việc triển khai các dự án gây nên tình trạng sử dụng đất lãng phí, kém hiệu quả như trong thời gian vừa qua. Đến nay, chính sách về giao quyền sử dụng đất cũng được hoàn thiện theo hướng quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, hộ gia đình và tổ chức sử dụng đất phù hợp với từng hình thức như giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và quy định các điều kiện khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình. Đồng thời, mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản suất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Có thể nói, chính sách về giao quyền sử dụng đất cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Trong bối cảnh đất nước ngày càng hội nhập sâu rộng với quốc tế, việc đảm bảo các chính sách pháp luật, đặc biệt là pháp luật về đất đai phù hợp với thông lệ quốc tế là rất cần thiết. Một trong những chính sách đất đai có ảnh hưởng quan trọng đến nền kinh tế trong tiến trình hội nhập là chính sách về giao quyền sử dụng đất, việc đảm bảo tính công bằng, bình đẳng trong quyền được giao đất, thuê đất và sử dụng đất để đầu tư sản xuất kinh doanh giữa nhà đầu tư trong và ngoài nước là vấn đề cốt lõi trong chính sách quản lý đất đai đang được quan tâm hiện nay.
1.1.3. Những vấn đề chung về người dân tộc thiểu số
1.1.3.1. Khái niệm người dân tộc thiểu số “Dân tộc thiểu số” là thuật ngữ phổ biến trong nghiên cứu về dân tộc học ở Việt Nam và trên thế giới hiện nay. Các học giả phương Tây quan niệm rằng, đây là một thuật ngữ chuyên ngành dân tộc học (minority ethnic) dùng để chỉ những dân tộc có dân số ít. Trong một số trường hợp, người ta đánh đồng ý nghĩa “dân tộc thiểu số” với “dân tộc lạc hậu”, “dân tộc chậm tiến”, “dân tộc kém phát triển”, “dân tộc chậm phát triển”… Có nhiều nguyên nhân, trong đó có sự chi phối bởi quan điểm chính trị của giai cấp thống trị trong mỗi quốc gia [26]. Theo Tiểu Linh Bảo (2014) [106], trong thực tế lịch sử, nhóm người được coi là thiểu số bao giờ cũng phải chịu những quy chế về pháp lý hay đạo đức riêng biệt, không được tham gia đầy đủ vào những hoạt động của đời sống công cộng. Họ bị đối xử như là những “người riêng biệt” và trong trường hợp đó, để tồn tại được bên những người đa số, họ cũng buộc phải tự coi mình là những “người riêng biệt”. Năm 1945, nhà xã hội học Mỹ Louis Wirth đã đưa ra một định nghĩa khá thông dụng về nhóm người thiểu số như sau: “Có thể gọi là thiểu số mọi nhóm người, do một số nét đặc thù về ngoại hình hay văn hoá, bị đối xử khác biệt và không bằng những thành viên khác của xã hội mà họ sinh sống và do đó tự coi mình là đối tượng của một sự phân biệt tập thể” [14]. Qua các nghiên cứu, có thể nói khi đề cập đến DTTS vẫn còn nhiều quan điểm mang xu hướng tiêu cực và khái niệm về người DTTS dường như được hiểu như cộng đồng người không được hưởng đầy đủ các quyền lợi trong xã hội. Theo một số quan điểm tích cực hơn, khái niệm “dân tộc thiểu số” không mang ý nghĩa phân biệt địa vị xã hội, mặt khác DTTS như là một dân tộc trong cộng đồng chung được đối xử bình đẳng, công bằng trong xã hội. Ở Việt Nam, quốc gia có đa thành phần dân tộc, trong 54 dân tộc có tới 53 dân tộc thiểu số. Khái niệm về người DTTS thường được dùng cho cộng đồng dân tộc ít người sinh sống, phân bố trên những địa bàn có đặc thù nhất định. Theo đó, pháp luật Việt Nam quy định “Dân tộc thiểu số” là những dân tộc có số
dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam [11]. Như vậy, theo quan điểm trên, căn cứ vào cơ cấu tỷ lệ về thành phần dân số của các dân tộc ở Việt Nam thì ngoài người Kinh, các dân tộc còn lại sinh sống trên lãnh thổ đất nước đều được gọi là DTTS. Trong bối cảnh xã hội ngày càng văn minh, giá trị con người ngày càng được nâng cao, quan điểm trên của Nhà nước ta về người DTTS phù hợp với đặc tính của người DTTS, đồng thời phù hợp với vị trí, vai trò của người DTTS trong cộng đồng thế giới hiện nay. 1.1.3.2. Tổng quan về người dân tộc thiểu số ở Việt Nam Ở Việt Nam, đồng bào DTTS sinh sống có mặt khắp mọi miền của đất nước và thường ở những địa bàn vùng núi, vùng khó khăn. Theo kết quả điều tra đến năm 2015, cả nước có 3,041 triệu hộ dân tộc, về dân số có 13,386 triệu người DTTS với tuổi thọ trung bình của người DTTS là 72,1 năm; vẫn còn 23,1% hộ DTTS thuộc diện hộ nghèo, cao hơn 3,3 lần so mức chung của cả nước, trong đó, vùng Bắc Trung bộ và Duyên hải miền Trung có tỷ lệ hộ DTTS nghèo cao nhất cả nước, với tỷ lệ 32,2%. Các chỉ tiêu về nhà ở và điều kiện sống của người DTTS vẫn còn hạn chế, cụ thể: Số hộ DTTS ở nhà tạm chiếm 15,3%; 1/4 số hộ DTTS chưa được tiếp cận nguồn nước hợp vệ sinh trong khi tỉ lệ số hộ được sử dụng điện lưới khá cao (gần 94%). Về việc làm, có 81,9% lao động người DTTS có việc làm, mức thu nhập bình quân tháng một nhân khẩu hộ DTTS khoảng 1,19 triệu đồng (dân tộc Bru – Vân Kiều có mức thu nhập khá thấp, khoảng 600 ngàn đồng/tháng/01 nhân khẩu; nguồn thu từ nông, lâm nghiệp, thủy sản chiếm tỷ trọng 55%). Vấn đề đáng quan tâm là cả nước vẫn còn 221 754 hộ thiếu đất sản xuất (trong đó, đồng bào DTTS sống ở các xã vùng nông thôn có 204 531 hộ), theo vùng kinh tế – xã hội, đồng bào DTTS ở khu vực Trung Bộ và duyên hải miền Trung thiếu đất sản xuất khá lớn, chỉ đứng sau khu vực Trung du và miền núi phía Bắc trong toàn quốc. Theo số liệu trên, chỉ có 1,1 triệu hộ DTTS, chiếm 37,6% tổng dân số người DTTS nhận được hỗ trợ từ Nhà nước và các tổ chức khác [109]. Đồng bào DTTS ở Việt Nam có vai trò rất quan trọng trong việc gìn giữ, bảo vệ vùng biên giới, tài nguyên rừng phục vụ cho môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh – quốc phòng. Trong chiến tranh, đồng bào DTTS luôn sát cánh với bộ đội để chiến đấu bảo vệ tổ quốc, bản làng và rừng núi, trong hòa bình người DTTS là lực lượng trung thành với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước. Văn hóa của người DTTS góp phần quan trọng tạo nên một nền văn hóa đa dạng, nhiều màu sắc, đậm đà bản bản sắc dân tộc của Việt Nam. Tuy nhiên, trong điều kiện nền kinh tế của đất nước ngày càng phát triển, khoa học – kỹ thuật có những tiến bộ vượt bậc thì người DTTS là đối tượng có cơ hội hưởng lợi không nhiều và chịu nhiều thiệt thòi trong đời sống kinh tế – xã hội. Vì vậy, thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có rất nhiều chính sách, chương trình nhằm hỗ trợ, nâng cao đời sống cho người DTTS. Đến nay, các chính sách hỗ trợ đồng bào DTTS khá đầy đủ, toàn diện trên các lĩnh vực và phủ kín địa bàn vùng đồng bào DTTS và vùng đặc biệt khó khăn. Trong xã hội địa vị của người DTTS ngày càng được nâng cao, cuộc sống của người DTTS luôn được quan tâm, nhiều chương trình, dự án được tập trung nghiên cứu và đầu tư để hướng đến xóa đói, giảm nghèo, phát triển bền vững vùng đồng bào DTTS. Ở Quảng Bình, theo Nguyễn Hữu Thông (2007) [37], người Bru – Vân Kiều cư trú tập trung trên địa bàn miền Tây Nam. Ở đây danh xưng Bru không thực sự gần gũi và gắn kết với sự nhìn nhận hay tự gọi của đồng bào một cách toàn tâm toàn ý, thậm chí, một số bộ phận còn xem từ Bru mang ý nghĩa miệt thị (chỉ người mọi sống ở rừng núi), trong lúc đó, đa số tự gọi mình là Vân Kiều. Ngược lại, ở khu vực phía Tây Nam tỉnh Quảng Bình, đồng bào tiếp nhận từ Bru một cách tự giác và bình thản, tuy nhiên, dấu ấn của tên nhóm địa phương vẫn phổ biến và được nhấn mạnh đó là Trì (Bru – Trì), Khùa (Bru – Khua), Ma Coong (Bru – Ma Coong). Các nhóm này không có mặt trên địa bàn Tây Quảng Trị. Trên bản đồ phân bố tộc người, có thể hình dung có hai bộ phận Bru “Nam” với người Bru – Vân Kiều phân bố trải dài từ phía Tây Nam Quảng Bình đến Tây Nam Thừa Thiên Huế và bộ phận Bru “Bắc” ở Tây Quảng Bình với các nhóm Bru – Trì, Bru – Khùa, Bru – Ma Coong sống dọc trên tuyến biên giới Việt Lào và có mối quan hệ rất gần gũi với các nhóm cùng tên gọi, cư trú sâu trong lãnh thổ nước bạn Lào. Trên địa bàn nghiên cứu người Bru – Vân Kiều sống rải rác trong các thung lũng vùng sâu hoặc ở dọc ven khe, suối và quần tụ thành từng bản. Theo Khổng Diễn (1977) [23], họ vốn là nhóm người cư trú sâu trong lãnh thổ nước Lào rồi di cư dần đến dọc hai bên sườn dãy Trường Sơn. Một số cộng đồng người Bru vượt Trường Sơn thâm nhập vào vùng rừng núi Quảng Trị và chuyển dần đến Quảng Bình. Tại đây họ được xác định tộc danh là Bru – Vân Kiều bao gồm cả các nhóm người nói tiếng Môn – Kh’me như Vân Kiều, Trì, Khùa, Ma Coong mà lẽ ra cách gọi đúng phải là Bru-Vân Kiều, Bru-Trì, Bru-Khùa, Bru-Ma Coong [38].
Hình 1.1. Sơ đồ phân bố địa bàn cư trú dân tộc Bru – Vân Kiều Nguồn: Phân viện Nghiên cứu văn hóa nghệ thuật Việt Nam tại Huế, (trích dẫn bởi Nguyễn Khắc Thái, 2014) [38] Mối quan hệ xóm giềng của người Bru – Vân Kiều gắn bó rất sâu đậm, theo kiểu câu nói của người Việt ”Bán anh em xa mua xóm giềng gần” vì thế mà quan hệ huyết thống được coi là mờ nhạt. Mỗi một làng có thể có một hay nhiều dòng họ (mu hoặc dạ) cư trú. Gia đình Bru – Vân Kiều là gia đình phụ quyền, người đàn ông nào cao tuổi, già nhất trong gia đình thì được coi là làm chủ gia đình. Xét về nhiều lĩnh vực xã hội, trong quan hệ gia đình thì những tàn dư của chế độ mẫu hệ, cho thấy còn sót lại rất rõ nét trong cộng đồng người Bru – Vân Kiều [103]. Người Bru – Vân Kiều rất chú trọng đến việc thờ cúng tổ tiên, ngoài ra còn thờ cúng bàn thờ tại nhà các thần linh. Về ngôn ngữ, chữ viết: Dân tộc Bru – Vân Kiều ở Quảng Bình nói chung và huyện Quảng Ninh, huyện Lệ Thuỷ nói riêng thuộc nhóm ngôn ngữ Môn – Kh’me, gần gũi với Tiếng Tà Ôi, Cơ Tu. Tuy nhiên, quá trình du nhập một cách sâu rộng của các nền văn hóa bên ngoài cùng với sự tác động lan tỏa của nền kinh tế thị trường lên vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào DTTS đã làm cho ngôn ngữ người Kinh trở nên khá phổ biến trong cuộc sống hàng ngày của người Bru – Vân Kiều Quảng Bình. Trong lịch sử, người Bru – Vân Kiều sớm có ý thức dân tộc chống đế quốc và phong kiến. Trải qua hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ, người Bru – Vân Kiều luôn một lòng theo Đảng và đã đóng góp sức người sức của cho kháng chiến, cho cách mạng. Cùng chung nguồn cội người Bru – Vân Kiều Việt Nam, người Bru – Vân Kiều tại đây mang đầy đủ những đặc điểm, giá trị của người Bru – Vân Kiều nói chung về thống nhất ngôn ngữ, phát huy tính sáng tạo cần cù, kiên trì nhẫn nại, bền bỉ trong đấu tranh cách mạng, xây dựng quê hương làm cho miền núi tiến kịp miền xuôi.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Kết quả nghiên cứu về quản lý rừng và đất lâm nghiệp trên thế giới Trên thế giới, rừng nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng luôn có vai trò quan trọng đối với sự sống của con người và môi trường sinh thái. Tính đến năm 2015, đất rừng chiếm 30,6% diện tích các châu lục trên toàn cầu với tổng diện tích 3,999 tỷ hécta [89]. Theo Báo cáo hiện trạng rừng Thế giới năm 2014 của FAO (2014) [88], hiện có 1/3 số hộ gia đình ở các nước đang phát triển sử dụng củi làm nhiên liệu chính để nấu ăn. Gỗ củi cung cấp hơn một nửa tổng nguồn cung năng lượng tại 29 quốc gia, trong đó có 22 quốc gia châu Phi. Điển hình như ở Tanzania, năng lượng từ gỗ chiếm khoảng 90% tổng năng lượng tiêu thụ của quốc gia này, có ít nhất 1,3 tỷ người, tương đương 18% dân số thế giới, hiện đang sống trong những căn nhà gỗ. Việc khai thác vật liệu xây dựng, năng lượng từ gỗ và lâm sản ngoài gỗ hiện sử dụng ít nhất 41 triệu lao động dưới hình thức phi chính thức, gấp ba lần số lượng người làm việc trong khu vực lâm nghiệp chính thức. Tổ chức FAO cho biết từ năm 1990, mỗi năm thế giới mất 51 600 km2 rừng. Theo đó, từ năm 2010 đến năm 2015, diện tích rừng (kể cả rừng tự nhiên và rừng trồng lại) giảm mỗi theo nhịp độ 0,08% mỗi năm so với thập kỷ 1990 – 2000 là 0,18%. Chủ yếu rừng bị co hẹp lại ở trong các vùng nhiệt đới, đặc biệt là Nam Mỹ, Châu Phi. Brazil là nước bị mất rừng nhiều nhất (984 000 ha), đứng trên các nước như Indonesia, Miến Điện, Nigeria và Tanzania. Trái lại, Trung Quốc, Úc và Chile là những nước mở rộng diện tích rừng. Báo cáo của cơ quan Liên Hiệp Quốc cũng ghi nhận rừng trồng không ngừng được mở rộng, hiện đang chiếm tới 7% diện tích rừng của thế giới; có 1,7% lực lượng lao động của thế giới đang làm việc trong ngành lâm nghiệp, đóng góp khoảng 8% thu nhập nội địa của cả hành tinh. Lý do cơ bản dẫn đến suy giảm rừng là 80% diện tích dừng bị phá là do các hoạt động nông nghiệp [22].
Khu vực che phủ rừng Khu vực bị mất rừng Diện tích rừng mới tăng thêm Khu vực vừa bị mất rừng, vừa có thêm diện tích rừng mới Hình 1.2. Bản đồ biến động rừng thế giới năm 2000 – 2012 Nguồn: Trung tâm Vũ trụ Việt Nam, 2015 [108] Ở các quốc gia trên thế giới, việc nghiên cứu và thực hiện các chính sách quản lý rừng cũng như đất rừng được thực hiện một cách chặt chẽ và luôn gắn liền với môi trường sinh thái, phát triển con người và thể chế chính trị của đất nước. Tại Philippin, theo các tác giả Lương Thị Trường và Orlando M. Genotiva (2011) [25], năm 1997 chính phủ đã ban hành Điều luật quyền của người dân tộc bản địa (IPRA) nhằm thực hiện lời hứa của Chính phủ trong Hiến pháp 1987 về việc công nhận quyền của người dân tộc bản địa đối với đất đai do tổ tiên để lại và cam kết thực hiện các bổn phận quốc tế. Cơ quan có thẩm quyền của Chính phủ chịu trách nhiệm trong việc tiến hành các bước cần thiết để xác định, mô tả và xếp loại những vùng đất mà người dân bản địa quản lý theo truyền thống và bảo vệ quyền của họ. Đến năm 2011, Philippin đã ban hành 71 giấy chứng nhận về quyền sở hữu đất cho 1 635 937 ha và 180 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 5 628 ha. Sự công nhận những quyền về đất đai theo phong tục tập quán đã góp phần vào việc khẳng định vai trò ngày càng quan trọng của người dân bản địa đối với bảo vệ rừng và thế giới tự nhiên. Nó cũng khuyến khích khai thác gỗ theo quy chế, thu hái lâm sản, những cố gắng của cộng đồng trong việc trồng những loài gỗ có giá trị và những loài thực vật khác trong việc bảo tồn và phân loại thực vật theo luật tục và tri thức truyền thống. Như vậy, người bản địa phải trở thành những chủ thể trong các quá trình phát triển của đất nước, đặc biệt là ở những vùng dân tộc, miền núi. Theo Nguyễn Hồng Thu (2009) [30], ở Nhật Bản, sau cải cách ruộng đất năm 1945 và năm 1948, một phần lớn diện tích canh tác đã được cải tạo, đồng thời kỹ thuật canh tác mới cũng được đưa vào áp dụng, góp phần quan trọng làm tăng năng suất đất đai canh tác. Quyền sở hữu ruộng đất đã trở thành động lực kích thích mạnh mẽ nông nghiệp phát triển, mở rộng việc mua bán nông phẩm và tăng nhanh tích luỹ. Để duy trì, bảo vệ những vùng đất tốt dùng cho mục đích nông nghiệp, năm 1969 Nhà nước đã ban hành luật “Cải tạo và phát triển những vùng đất có khả năng mở rộng sản xuất nông nghiệp”. Đến năm 1970, Luật Đất đai nông nghiệp và Luật Hợp tác xã nông nghiệp được sửa đổi bổ sung nới rộng quyền hạn cho thuê, phát canh đất sản xuất nông nghiệp cũng như quyền quản lý cho các tập đoàn và các hợp tác xã nông nghiệp. Năm 1975, Nhật Bản quyết định thực hiện chính sách phát triển nông nghiệp toàn diện, bao gồm: Đảm bảo an toàn lương thực; xem xét lại chính sách giá cả; hoàn thiện cơ cấu sản xuất, đẩy mạnh các công trình phúc lợi trong các làng xã. Đồng thời chương trình “Đẩy mạnh sử dụng đất nông nghiệp” được triển khai. Chương trình này được bổ sung vào năm 1980 và nhờ vậy nó giữ vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu sản xuất nông nghiệp. Theo Hoàng Thế Hùng (2013) [19], đối với đất lâm nghiệp, ở Trung Quốc trước những năm 1970, chính phủ đã chỉ đạo nhân dân trồng cây bằng biện pháp hành chính nên hiệu quả trồng rừng thấp, giữa lợi ích cộng đồng và lợi ích của người dân chưa có sự phối hợp. Để khắc phục tồn tại đó bước sang giai đoạn cải cách nền kinh tế, Chính phủ Trung Quốc đã quan tâm khuyến khích hỗ trợ nông dân kinh doanh lâm nghiệp phát triển, bên cạnh đó coi trọng vấn đề bảo vệ rừng. Vào đầu những năm 80, Hiến pháp Trung Quốc đã quy định chính quyền Nhà nước Trung ương đến tỉnh và huyện bắt đầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các chủ rừng là các tổ chức nhà nước, tập thể và tư nhân. Mỗi hộ nông dân được phân phối một diện tích đất rừng để sản xuất kinh doanh, Luật Lâm nghiệp năm 1984 quy định: “xây dựng rừng, lấy phát triển rừng làm cơ sở, phát triển mạnh mẽ việc trồng cây mở rộng phong trào bảo vệ rừng, kết hợp khai thác rừng trồng…”. Từ đó, ở Trung Quốc toàn xã hội tham gia công tác lâm nghiệp và được nhà nước khuyến khích hỗ trợ, bên cạnh đó, quá trình quy hoạch đất lâm nghiệp, chăn nuôi bảo vệ nguồn nước, phát triển công nghiệp, dân số và giao thông nhằm sử dụng đất có hiệu quả ở miền núi được Chính phủ Trung Quốc quan tâm và từng bước đưa sản xuất lâm nghiệp vào hệ thống phát triển nông thôn để tăng trưởng kinh tế, loại bỏ nghèo nàn. Trong nghiên cứu về hưởng dụng đất rừng tại Trung Quốc, các tác giả Romando và Reeb (2006b) [93], cho thấy các quyền hưởng dụng đất không rõ ràng và không ổn định trong thập niên 80 đã dẫn đến tình trạng rừng không được quản lý bền vững. Luật pháp Trung Quốc ở giai đoạn này không phân biệt rõ khái niệm rừng và đất rừng, các quy định cũng không xác định rõ ràng, dẫn đến xung đột về sự hưởng lợi, đặc biệt là rừng do hộ gia đình quản lý. Bên cạnh đó, trách nhiệm của hình thức sở hữu tập thể cũng mập mờ, bởi định nghĩa thế nào là tập thể cũng khác nhau ở các thời kỳ và ở các địa phương (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Mỹ Vân, 2015) [35]. Trong một nghiên cứu khác về lâm nghiệp, các tác giả Romando và Reeb (2006a) [92] cho thấy, ở châu Phi rừng thuộc sở hữu công chiếm 95% (với 330 triệu ha), phần lớn là do chính quyền trung ương quản lý. Ở châu lục này, hình thức sở hữu tư nhân rất hạn chế, ngoại trừ một số nơi sở hữu rừng tư nhân còn cao như Nam Phi (30%), Zimbabwe (37%), nhưng ở hai quốc gia này cấu trúc quản lý rừng cũng đang có xu hướng thay đổi. Ở châu Phi, diện tích rừng có sự tham gia của cộng đồng địa phương chỉ chiếm 3% và hiện chỉ có 2% diện tích rừng là thuộc quyền quản lý của cộng đồng – những diện tích này tập trung chủ yếu ở Ghanna, Nam Phi, Zimbabwe và Môzămbic (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Mỹ Vân, 2015) [35]. Ở Châu Âu đa số các quốc gia ở đây đều có chính sách đất đai theo hướng thừa nhận quyền tư hữu là quyền cơ bản nhất. Xét về chế độ sở hữu đất đai, hầu như các nước ở Châu Âu đều thực hiện mô hình sở hữu đất đai đa sở hữu. Đó là vừa thừa nhận sở hữu đất đai của tư nhân và vừa thừa nhận đất đai sở hữu của nhà nước, đã quyết định trực tiếp đến chính sách quản lý rừng và đất rừng tại khu vực này. Theo nghiên cứu của Schmithüsen, F. và F. Hirsch (2010) [97], ở Châu Âu, đất rừng chủ yếu thuộc 2 dạng sở hữu chính là sở hữu công và sở hữu tư. Rừng thuộc sở hữu tư là những khu rừng do các cá nhân, hộ gia đình và tập thể quản lý. Trong khi đó, đất rừng được xác định thuộc sở hữu công là những vùng thuộc nhà nước quản lý, hoặc thuộc các cấp trung ương, tỉnh, huyện và xã quản lý. Ở một số nước, có những khu vực không thuộc quyền sở hữu công cũng không thuộc sở hữu tư, hay nói cách khác là chưa xác định được chủ sở hữu. Chẳng hạn như ở Đức, hiện có khoảng 383 500 ha chưa xác định được chủ sở hữu, tạm thời những khu vực này được gọi dưới các tên “Treuhand Wald”. Một số nước khác gọi những vùng đất này là “sở hữu khác” như trường hợp của Hungary (với 2 240 ha) và Slovakia (113 000 ha). Hiện vẫn còn một số nước như Liên bang Nga, Ucraina và Belarus với 100% đất rừng thuộc sở hữu công (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Mỹ Vân, 2015) [35]. Vương quốc Anh là một trong những quốc gia có diện tích rừng bao phủ nhỏ nhất châu Âu, trong nghiên cứu về đất đai của Bộ TN & MT (2012) [6], tại Anh quyền tư hữu về đất đai được pháp luật thừa nhận. Cùng với đó, luật pháp nước Anh cũng thừa nhận đất đai thuộc sở hữu của Nữ hoàng Anh (hình thức sở hữu này chỉ mang tính tượng trưng, nặng về ý nghĩa chính trị, không có ý nghĩa về mặt kinh tế và pháp luật). Bên cạnh đó Nữ hoàng cũng có những diện tích đất thuộc quyền sở hữu của hoàng gia mà không phải là sở hữu của Nhà nước. Theo Xuân Thịnh (2013) [110], Thụy Điển được mệnh danh mà một đất nước của những cánh rừng với tổng diện tích đất rừng khoảng 28,4 triệu ha trên tổng diện tích 41,3 triệu ha chiếm 69% độ che phủ. Sản phẩm ngành Lâm nghiệp Thụy Điển chiếm 2,2% trong tổng thu nhập quốc dân, 12,8% tổng giá trị xuất khẩu. Về quyền sở hữu rừng và đất Lâm nghiệp: Đất đai tại Thụy Điển là sở hữu tư nhân có quyền thừa kế lâu dài, và đất Lâm nghiệp cũng như vậy. Khu vực tư nhân (chủ yếu là các hộ gia đình) sở hữu khoảng 50% tổng diện tích, nhà nước và các tổ chức khác sở hữu phần còn lại. Quá trình xây dựng chính sách ở Thụy Điển tương tự như nhiều quốc gia dân chủ khác. Tổng cục Lâm nghiệp là cơ quan chịu trách nhiệm chính về những vấn đề liên quan đến ngành Lâm nghiệp của Thụy Điển. Việc lập kế hoạch quản lý rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, tỉa thưa, khai thác cuối cùng của các chủ rừng đều được tư vấn bởi cán bộ của Tổng cục ở cấp địa phương. Cũng như nhiều nước khác giá trị sản phẩm mà ngành Lâm nghiệp đóng góp vào là GPD không lớn (khoảng trên 2%). Tuy nhiên, là một quốc gia phát triển, những giá trị môi trường mà ngành Lâm nghiệp mang lại được đặc biệt coi trọng, ở mỗi cấp quản lý những giá trị này luôn được theo dõi, tính toán và hoàn thiện các giải pháp từ kỹ thuật đến thể chế chính sách để không ngừng được nâng cao. Theo Tổng cục Quản lý đất đai (2011) [55], tại Mỹ cho thấy quỹ đất công của Mỹ gồm 245 triệu mẫu (tương đương khoảng 118 triệu ha), bao gồm đất xây dựng các công trình công cộng của quốc gia và trụ sở các cơ quan của Liên Bang, các khu bảo tồn quốc gia và đất hoang hóa. Ngoài ra còn quản lý lòng đất đối với khoảng 700 triệu mẫu khác (tương đương khoảng 280 triệu ha) mà Nhà nước đã bán cho tư nhân sở hữu bề mặt sau này. Về quản lý đất lâm nghiệp, nước Mỹ có khoảng 780 000 km2 đất công được quản lý như rừng và rừng cỏ quốc gia được biết đến như là Hệ thống Rừng Quốc gia, các vùng đất này được tổ chức thành 155 rừng quốc gia và 20 rừng cỏ quốc gia có ở 44 tiểu bang và bao phủ khoảng 9% tổng diện tích đất tự nhiên của nước Mỹ. Vai trò của Hệ thống Rừng Quốc gia nhằm bảo vệ và quản lý đất rừng theo hướng phát triển môi trường sinh thái cho cộng đồng tự nhiên và con người.
1.2.2. Những vấn đề về giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam
1.2.2.1. Tổng quan chính sách giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam từ trước đến nay Ở vùng cao, đất đai vẫn luôn có tầm quan trọng cốt yếu vì vai trò sản xuất và giá trị biểu tượng của nó [53]. Vì vậy, giao đất lâm nghiệp nói chung và giao đất lâm nghiệp ở các vùng cao, vùng đồng bào DTTS nói riêng luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm thực hiện trong mọi vùng, miền trên địa bàn cả nước. Theo đó, Nhà nước đã không ngừng ban hành và bổ sung nhiều chính sách về đất đai, lâm nghiệp để đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả của công tác giao đất lâm nghiệp (GĐLN) đảm bảo phát triển bền vững, một số chính sách cơ bản như: – Luật Đất đai (các năm 1987, 1993, 2003, 2013); – Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (năm1991 và năm 2004); – Quyết định số 179 – CP ngày 12/11/1968 của Hội đồng Chính phủ về một số chính sách đối với hợp tác xã có kinh doanh nghề rừng; – Quyết định số 184 – HĐBT, ngày 06/11/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về đẩy mạnh giao đất, giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây, gây rừng; – Quyết định số 327 – HĐBT, ngày 15/9/1992 của Hội đồng Bộ trưởng về một số chính sách sử dụng đất trồng, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước; – Nghị định số 01/CP ngày 01/01/1995 của Chính phủ quy định về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp nhà nước; – Nghị định số 02/CP ngày 15/3/1995 của Chính phủ ban hành quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp; – Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện trách nhiệm quản lý Nhà nước các Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp; – Quyết định số 178/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp; – Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ về việc giao khoán đất nông nghiệp, đất rừng sản xuất và đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản trong các nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh; – Quyết định số 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; – Quyết định số 100/2007/QĐ-TTg ngày 6/7/2007 của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998 về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; – Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên; – Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý rừng; – Quyết định số 106/2006/QĐ-BNN ngày 29/11/2006 của Bộ NN & PTNT về ban hành quy chế quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn; – Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg ngày 05/02/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006- 2020; – Thông tư liên tịch số 80/2003/TTLT/BNN-BTC ngày 03/9/2003 của Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp; – Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ NN&PTNT về Hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn; – Thông tư Liên tịch số 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 29/01/2011 của Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp;
Các chính sách của Đảng và của các địa phương… Có thể thấy, chính sách về giao đất lâm nghiệp luôn được Nhà nước ta quan tâm và triển khai từ rất sớm. Tuy nhiên, theo thời gian các chính sách được điều chỉnh, thay đổi và bổ sung để phù hợp với điều kiện thực tiễn. Do đó, đến nay đã có hơn 6 Luật, 15 Nghị định, quyết định của Chính phủ và nhiều văn bản luật của các Bộ ngành được ban hành để phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước về giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam. Trong quá trình quản lý, theo từng địa phương, qua mỗi thời kỳ công tác giao đất lâm nghiệp được nghiên cứu và triển khai thực hiện với nhiều mục tiêu và đạt kết quả khác nhau. Nghiên cứu theo chính sách quản lý đất đai và giao đất lâm nghiệp, có thể chia thành hai giai đoạn như sau: – Giai đoạn năm 1960 – năm 1989: Vào cuối những năm 1960, chính sách về định canh định cư của Chính phủ được thực hiện với nhiệm vụ ổn định cuộc sống cho đồng bào có cuộc sống du canh du cư, kết hợp với tiến trình hợp tác xã hoá và chính sách di dân từ miền xuôi lên miền núi để xây dựng những vùng kinh tế mới. Chỉ tính từ giai đoạn 1976 – 1989, Nhà nước thực hiện chương trình xây dựng các vùng kinh tế mới ở miền núi, theo đó đã có vạn người dân miền xuôi được di cư lên vùng núi và 1,4 triệu ha đất rừng đã được chuyển đổi sang mục đích phát triển nông lâm nghiệp vùng cao [56]. Về chính sách GĐLN ở Việt Nam, có thể nói văn bản đầu tiên về chính sách GĐLN của nước ta là Quyết định số 179/CP ngày 12 tháng 11 năm 1968 của Hội đồng Chính phủ quy định về một số chính sách đối với hợp tác xã có kinh doanh nghề rừng và đã xác định “Nghề rừng là một trong những ngành kinh tế quan trọng, hoạt động độc lập, có lao động chuyên môn hóa, có nhiệm vụ trồng cây gây rừng, chăm sóc, bảo vệ rừng, khai thác và chế biến lâm sản” theo đó đẩy mạnh và tạo điều kiện để giao đất lâm nghiệp cho Hợp tác xã kinh doanh nghề rừng “càng nhiều, càng nhanh càng tốt”. Thời gian này nền kinh tế của ta vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, phát triển kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể nên các lâm trường quốc doanh và hợp tác xã sản xuất kinh doanh nghề rừng quản lý gần như toàn bộ diện tích đất rừng. Đến năm 1982, đất nông nghiệp, lâm nghiệp và rừng mới được giao cho hai thành phần kinh tế là quốc doanh và hợp tác xã (kể cả tập đoàn sản xuất sau ngày miền Nam hoàn toàn giải phóng) nhưng quốc doanh vẫn là chính, chưa giao đến hộ gia đình [81]. Trong giai đoạn này các hoạt động sản xuất kinh doanh lâm nghiệp của các HTX chủ yếu là khai thác, lợi dụng tài nguyên rừng như: Gỗ, củi và các loại lâm sản ngoài gỗ, ở những nơi thiếu lương thực thì phá rừng trồng lương thực (canh tác nương rẫy) gây thiệt hại lớn cho tài nguyên rừng [104]. Để khắc phục tình trạng trên, tháng 11 năm 1982 Chính phủ ra Quyết định số 184/HĐBT về đẩy mạnh giao đất giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây gây rừng. Thực hiện khẩu hiệu “Gắn dân với rừng” ngăn chặn việc phá rừng bừa bãi, nhanh chóng phủ xanh đất trống đồi trọc và phát triển kinh tế xã hội miền núi. Loại đất và loại rừng được giao là đất trống đồi trọc, rừng nghèo và diện tích rừng chưa giao cho lâm trường quốc doanh quản lý. Đối tượng được giao đất giao rừng mở rộng hơn, bao gồm: Hợp tác xã, tập đoàn sản xuất, hộ gia đình, cơ quan, xí nghiệp, quân đội… [104]. Nhằm đẩy mạnh hiệu quả của công tác GĐLN cho người dân sản xuất, năm 1983, Ban Bí thư (khoá V) đã ban hành Chỉ thị 29-CT/TW ngày 12/11/1983 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng, xây dựng rừng và tổ chức kinh doanh theo phương thức nông – lâm kết hợp nhằm bảo vệ bằng được diện tích rừng hiện có và phát triển mạnh vốn rừng, sử dụng có hiệu quả đất trống, đồi núi trọc và bãi cát ven biển, phát huy tốt chức năng phòng hộ, bảo vệ môi trường sống và cung cấp của rừng, Chỉ thị nhấn mạnh:”làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có người làm chủ cụ thể…”. Năm 1986 đánh dấu những thay đổi căn bản về hình thức quản lý kinh tế tại Việt Nam, với chính sách “đổi mới” khi Chính phủ quyết định chuyển đổi từ một nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế theo định hướng thị trường nhằm khắc phục những bế tắc trong phát triển kinh tế [90]. Theo Sowerwine, J. (2004) [95], tại vùng núi đổi mới bao gồm những thay đổi liên quan đến 3 khía cạnh cơ bản. Thứ nhất, xóa bỏ hình thức hợp tác xã, giao đất cho người dân. Thứ 2, tăng đầu tư cho phát triển miền núi thông qua các chương trình định canh định cư và trồng rừng trên những diện tích đất trống đồi trọc. Thứ 3, thúc đẩy mở rộng thị trường tạo ra sự giao lưu hàng hoá giữa miền núi và đồng bằng, khuyến khích đầu tư từ khu vực nhà nước và khối tư nhân lên vùng cao. Những thay đổi về cơ chế chính sách trong lâm nghiệp đã tạo ra những động lực cho sự phát triển ở cùng cao [96] (trích dẫn bởi Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị, 2014) [56]. Tại một số địa phương, chính quyền bắt đầu quá trình điều tra đất và rừng trên thực địa, hình thành hệ thống bản đồ và phân chia thành những mảnh nhỏ để giao khoán hoặc khoán cho các hộ gia đình với mục đích phát triển vốn rừng, giúp hộ ổn định sinh kế [56]. Trong giai đoạn này Nhà nước đang nỗ lực hoàn thành việc giao đất rừng và hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [52]. Với việc quan tâm và đẩy mạnh công tác giao đất giao rừng cho chủ sử dụng, giai đoạn này chúng ta đã có nhiều bước tiến quan trọng, chỉ tính trong khoảng thời gian từ năm 1982 – 1989, tổng diện tích rừng và đất rừng được giao toàn quốc là: 1 934 000 ha, cho 1 724 hợp tác xã, 349 750 hộ gia đình, 610 cơ quan, xí nghiệp, trường học… So với thời kỳ năm 1968 – 1982 thì tốc độ giao đất giao rừng cho các tổ chức, hộ gia đình với tốc độ nhanh hơn và đối tượng được giao đất giao rừng cũng mở rộng hơn, tạo thêm động lực thúc đẩy các hợp tác xã, hộ gia đình, cá nhân hoạt động trồng cây gây rừng [104]. Đặc biệt là các hộ gia đình vùng trung du miền núi đã được cấp đất để phát triển vườn rừng. – Giai đoạn năm 1989 đến nay: Từ năm 1989 một số chính sách quan trọng đã được ban hành để quản lý đất rừng nhằm mục tiêu bảo vệ phát triển rừng và quản lý đất lâm nghiệp bền vững, cụ thể như: Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 1991; Luật Đất đai 1993; Nghị định 02/CP, ngày 15/1/1994 của Chính phủ về GĐLN cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp… Theo đó đã làm rõ quyền lợi của người sử dụng đất, phục vụ cho quá trình canh tác, ổn định đời sống của người dân. Điều quan trọng nhất của các chính sách trên là đã khẳng định vai trò của hộ gia đình, cá nhân đây là đối tượng chính để GĐLN, là những người chủ cụ thể của từng mảnh đất và khu rừng. Quyền và nghĩa vụ của họ đã được thể chế hoá trong Luật bảo vệ và phát triển rừng; Luật đất đai. Ngoài ra, Chính phủ còn có những chương trình và chính sách khác để hỗ trợ, thúc đẩy và tạo điều kiện cho hộ gia đình sử dụng đất được giao như: Nâng cao cơ sở hạ tầng cho nông thôn miền núi, tạo công ăn việc làm cho đồng bào các dân tộc; chính sách tín dụng vay vốn ưu đãi để trồng rừng sản xuất; miễn giảm thuế đất trồng rừng; Dự án trồng 5 triệu ha rừng hướng tới ngừng khai thác gỗ rừng tự nhiên, đẩy mạnh trồng rừng và chuyển hướng chế biến gỗ rừng trồng… Ở thời kỳ này, hộ gia đình ngày càng trở nên quan trọng trong việc tạo vốn rừng, xoá đói giảm nghèo vùng cao, còn lâm nghiệp Nhà nước với hình thức quản lý là hệ thống các Ban quản lý và Công ty lâm nghiệp vẫn giữ một vai trò chủ đạo. Tuy nhiên, mô hình vận hành đó đang ngày bộc lộ nhiều nhược điểm như hiệu quả sử dụng đất yếu kém, tài nguyên rừng đặc biệt là rừng tự nhiên vẫn đang bị suy giảm [56]. Năm 2003, Nghị quyết số 28 – NQ/TW của Bộ Chính trị đã chỉ rõ: “Hiệu quả sử dụng đất đai của các nông lâm trường còn thấp, diện tích đất chưa sử dụng còn nhiều; quản lý đất đai, tài nguyên rừng còn yếu kém; tình trạng lấn chiếm, tranh chấp đất đai giữa hộ dân và lâm trường còn xảy ra ở nhiều nơi…”, vì vậy năm 2004, Nghị định 200/2004/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ được ban hành với mục tiêu sắp xếp đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh đi vào hoạt động hiệu quả trên cơ sở sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên đất đai, theo nguyên tắc “những diện tích rừng tự nhiên còn lại giao cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để tự đầu tư kinh doanh (khoanh nuôi, tái sinh) và hưởng lợi từ kết quả sản xuất, kinh doanh nghề rừng”. Nhưng hưởng lợi từ chính sách của đồng bào DTTS vẫn còn rất hạn chế, trong giai đoạn 2002 – 2011, vấn đề thiếu đất ở và đất sản xuất của người DTTS diễn biến liên tục tăng, cả nước có 558 485 hộ đồng bào DTTS nghèo cần được hỗ trợ đất ở, đất sản xuất [79]. Hiện nay, chủ trương của Nhà nước ta là gia tăng hiệu quả sử dụng đất và bảo vệ rừng, định hướng phát triển kinh tế rừng đi theo hướng bền vững, giao đất giao rừng gắn với công tác bảo vệ môi trường sinh thái, hạn chế tối đa việc lợi dụng được GĐLN để chặt phá, tự chuyển đổi rừng sai mục đích. Luật Đất đai 2013 được ban hành và chính sách về GĐLN đã được thay đổi để phù hợp với điều kiện thực tiễn, theo đó hộ gia đình, cá nhân chỉ được giao đất rừng sản xuất để thực hiện canh tác, ổn định sản xuất. Có thể nói, đến nay chính sách GĐLN đã tạo ra được động lực quan trọng thúc đẩy phát triển sản xuất lâm nghiệp. Phần lớn các hộ gia đình đã chủ động tổ chức sản xuất trên đất được giao, tạo thêm công ăn việc làm, nâng cao đời sống cho các hộ gia đình nông thôn miền núi. Tuy nhiên, diện tích đất lâm nghiệp được giao cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân thực sự đưa vào sử dụng sản xuất, kinh doanh có hiệu quả chiếm tỷ lệ thấp, khoảng 30% so với tổng diện tích đất được giao. Đặc biệt là các tỉnh miền núi, nơi có điều kiện sản xuất khó khăn, giao thông không thuận tiện và khả năng tiếp cận thị trường kém nên việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng gặp rất nhiều khó khăn, người dân không thiết tha với việc nhận đất nhận rừng [104]. Theo Bộ NN&PTNT, tính đến tháng 12 năm 2016, diện tích rừng đã giao cho cộng đồng quản lý là trên 1,1 triệu ha, chiếm 7,8% diện tích rừng của cả nước; trong đó, diện tích rừng được giao cho cộng đồng dân tộc thiểu số là 805 nghìn ha, chiếm 71,4%. Diện tích được cấp quyền sử dụng đất là 345 nghìn ha, chiếm 42,9% tổng diện tích giao cho cộng đồng dân tộc thiểu số. Số cộng đồng dân tộc thiểu số được giao là 12 095 cộng đồng, gồm 4 739 thôn, buôn, 125 dòng họ và 5 679 nhóm hộ. Tổng diện tích rừng đã giao cho hộ gia đình quản lý là 2,9 triệu ha, chiếm 20,4% diện tích rừng cả nước; trong đó, diện tích giao cho các hộ gia đình dân tộc thiểu số là 936 nghìn ha, chiếm 32%. Diện tích được cấp quyền sử dụng là 885 nghìn ha, chiếm 94,5%. Số hộ